Proyecto antievasión y elusión supera una nueva valla: Senado aprueba idea de legislar luego del acuerdo entre Gobierno y oposición

Un nuevo hito legislativo cumplió el proyecto que refuerza el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes, que la semana pasada fue objeto de un acuerdo entre el Gobierno y la oposición para destrabar una serie de puntos en su discusión.

La noche de este martes, la Sala del Senado aprobó la idea de legislar de la iniciativa, con lo que se autoriza su regreso a la comisión de Hacienda para iniciar su debate en particular.

Eso sí, la aprobación no fue unánime. Contó con 33 votos a favor, cero abstenciones y cuatro votos en contra (Juan Enrique Castro, Rojo Edwards, Carlos Kuschel y Alejandro Kusanovic, todos de la oposición).

De todas formas, los senadores no lograron acordar un período para el ingreso de indicaciones a la iniciativa. Se propuso originalmente que se recibieran enmiendas hasta el lunes 12 de agosto, pero el senador Edwards solicitó que se ampliara el plazo hasta fines de agosto. El tema será votado mañana en la Sala de la Cámara Alta.

El ministro de Hacienda, Mario Marcel, presente en la sesión de Sala junto a la subsecretaria Heidi Berner, destacó los contenidos del proyecto: "El apoyo a la economía, la justicia en términos de lo que implica el cumplimiento de la obligación tributaria, la capacidad de generación de recursos para responder a las necesidades de la ciudadanía y los instrumentos que están aquí contemplados, todo ello permite que, en la medida que avancemos en la discusión -partiendo por la votación en general aquí en esta sala-, podamos dar un paso muy importante en el conjunto de objetivos que estaban asociados al pacto fiscal”.

En su intervención, Marcel relevó la importancia de avanzar con esta legislación dado que “la evasión y la elusión de impuestos existe en Chile, es importante, y además evoluciona en el tiempo. Esto no es una cuestión estática. La experiencia que uno va acumulando a través de los años es que, a medida que pasa el tiempo, los contribuyentes van encontrando nuevas formas de evadir impuestos, nuevas figuras a través de las cuales se aprovecha de resquicios en la legislación para pagar menos impuestos y por lo tanto la normativa tiene que ser capaz de ir evolucionando también”.

“Si no lo hacemos, lo que va a ocurrir es que el rendimiento del sistema tributario se va a ir deteriorando en el tiempo, por eso es importante hacer esto y hacerlo de manera de la manera más consistente y comprensiva posible”, continuó la autoridad.

El protocolo

El documento firmado entre las partes la semana pasada establece cuatro ejes.

El primero se relaciona con principios del nuevo sistema tributario. El segundo, con materias donde existe acuerdo "básico" entre las partes. Tercero, materias donde se requiere un análisis en "mayor profundidad". Y por último, implicancias para las finanzas públicas.

En el segundo tópico, lo principal es el consenso respecto a cambios en la gobernanza del Servicio de Impuestos Internos (SII), estableciendo una serie de ajustes que le restarán facultades al titular del organismo. Aquí, son siete los puntos de consenso.

El primero es fortalecer su carácter de organismo "técnico, con estructuras y procesos que fortalezcan su independencia del gobierno de turno y de los intereses particulares", tanto en su dirección como subdirecciones.

El segundo es el establecimiento de plazos máximos de permanencia en los cargos de decisión. El uso "efectivo" de los convenios de desempeño como instrumento para fijar metas de gestión a las autoridades y evaluar su cumplimiento es el tercer foco.

Un punto clave es el cuarto acuerdo, que se relaciona con establecer una entidad colegiada externa que emita opinión sobre las estrategias de fiscalización del SII, evalúe su implementación y revise, con carácter vinculante, la juridicidad de las circulares de aplicación general que prepare el servicio en el ejercicio de sus facultades interpretativas. "El nombramiento de los integrantes de dicha entidad deberá garantizar su capacidad técnica e independencia", dice el documento.

Este era uno de los principales puntos de discusión, ya que los senadores de oposición han planteado la necesidad de dotar de mayor autonomía al director del SII, con lo que estarían dispuestos a viabilizar darle mayores facultades de fiscalización en temas como el secreto bancario y la Norma General Antielusión (NGA). El director (s) del SII, Javier Etcheberry, se mostró contrario a que le resten potestades al servicio si tiene como contraparte mantener las actuales limitaciones para aplicar la NGA o levantar el secreto bancario.

También, en el protocolo se propone "despersonalizar" las decisiones de mayor relevancia institucional;  la implementación de nuevas normas de probidad y transparencia; y la incorporación de mayores estándares de rendición de cuentas a la ciudadanía.

Comisión técnica

También, hay una serie de materias que serán definidas por una comisión técnica en la que participará Hacienda y los asesores de los senadores, como la flexibilización del levantamiento del secreto bancario (con foco en hacer más expedito el procedimiento judicial vigente), la aplicación administrativa de la NGA y la creación de la figura del denunciante anónimo. Se propone que el secreto bancario y el denunciante anónimo se puedan aplicar en el marco exclusivo de investigaciones tributarias y de crimen organizado.

Dicha instancia funcionará por un plazo de dos semanas.

"Este trabajo permitirá distinguir entre: (a) propuestas que se eliminarán del proyecto; (b) propuestas que se trasladarán a otro proyecto; (c) propuestas que se reformularán en base al trabajo de la mesa técnica, y (d) propuestas que se resuelven en votación en la discusión en particular. Las recomendaciones de la mesa técnica serán entregadas a la comisión para completar la discusión en particular del proyecto, a fin de que éste pueda ser despachado dentro de los plazos acordados con la Mesa del Senado para los proyectos del pacto fiscal", plantea el protocolo.

En cuanto a la NGA, se señala que existen "diferencias respecto de la propuesta actual", las cuales también serán discutidas en la mesa técnica, teniendo en consideración los cambios que se acuerden en la revisión de la orgánica del SII. Entre los temas que se revisarán en esta instancia se encuentran la fórmula en que se computa la prescripción de las acciones de fiscalización del SII, y la prevalencia de las normas especiales anti-elusión en relación a la Norma General Antielusión, dice el acuerdo.

Los principios

El protocolo parte señalando los ocho principios acordados para un nuevo sistema tributario.

El primero es establecer un marco jurídico con reglas "claras, simples y justas" para todos los contribuyentes, que promueva el cumplimiento tributario en el marco de los principios de juridicidad y legalidad.

El segundo, garantizar que las obligaciones tributarias, determinadas claramente por la ley, sean percibidas como "justas y proporcionadas" por la ciudadanía, en el marco de un sistema tributario que sea "simple, fácil de comprender y con instituciones sólidas" que la administren.

Combatir "decididamente" la evasión, incentivando la formalización de quienes operan al margen de la normativa vigente y fortaleciendo las normas que permiten la investigación y persecución de delitos tributarios, es el tercer principio del sistema. En este sentido, existe acuerdo en contemplar figuras penales "modernas" en materia tributaria, que permitan combatir de manera efectiva la evasión tributaria, con mecanismos "disuasivos y eficientes, eliminado espacios y brechas donde la evasión pueda producirse".

El cuarto eje es enfrentar la elusión como una forma "particular de distorsiones en la equidad horizontal y vertical del sistema tributario". Los mecanismos para luchar contra la elusión deben resguardar las garantías de juridicidad, legalidad, debido proceso, objetividad, entre otras, lo que deberá verse garantizado por la estructura orgánica del SII, que es parte sustantiva de las presentes bases de acuerdo, dice el protocolo.

Un quinto punto es que los órganos de recaudación y fiscalización tributaria deben operar sobre estructuras y procesos "objetivos, independientes, despolitizados, eficientes y de alta excelencia", con herramientas tecnológicas que ayuden a un mejor cumplimiento tributario, adaptándose a las necesidades y posibilidades de los contribuyentes. "Los organismos fiscalizadores deben además contar con dispositivos institucionales que resguarden y promuevan la probidad, transparencia y rendición de cuentas, así como con herramientas que permitan la atracción y retención de talento", se lee en el texto.

Como sexto principio, se define que la Defensoría del Contribuyente (Dedecon) debe contar con las facultades y recursos que le permitan cumplir "efectivamente" el propósito para el cual fue creada, incluyendo la educación en materia de cumplimiento tributario y derechos de los contribuyentes.

Asegurar el cumplimiento "irrestricto" de las reglas del debido proceso en el ámbito tributario, tanto en los procesos en sede administrativa como judicial; y mejorar "sustantivamente y asegurar reciprocidad" en la eficiencia del gasto público, procurando que las ganancias de eficiencias sean permanentes, son otros de los principios acordados.

"La mayor recaudación tributaria debe acompañarse de un mejor gasto público e incentivos correctos a la inversión, el ahorro y el crecimiento económico", destaca el protocolo.

Medidas antielusivas

Además de los temas relacionados a la gobernanza del SII, el protocolo incluye acuerdos para avanzar en la normativa antielusión al margen de la NGA, que incluye el combate a la informalidad y fortalecimiento y modernización del catálogo de delitos tributarios.

En este punto, se incluyen como materias de acuerdo la implementación de normas de cooperación eficaz de parte de contribuyentes acusados de delitos fiscales;  la modernización de los tipos penales tributarios (una materia a ser revisada por penalistas expertos); las medidas contra la informalidad;  y perfeccionar algunas reglas del IVA destinadas a combatir la evasión e informalidad.

También, se conviene trabajar en el fortalecimiento del rol central que deben cumplir el Servicio Nacional de Aduanas y la Tesorería General de la República, a través de las materias de revisión inmediata que contempla este proyecto de ley, tomando nota de otras que deben ser analizadas con mayor profundidad y con más tiempo.

Cambios en recaudación

El protocolo establece actualizar la estimación de la mayor recaudación que se alcanzará en régimen y en la transición intermedia.

También, se precisa el destino prioritario de los recursos, incluyendo el financiamiento de la Pensión Garantizada Universal (PGU), y la inversión en seguridad ciudadana, incluyendo el apoyo socio-emocional a la niños, niñas y adolescentes con foco en la prevención del delito a través de iniciativas en los establecimientos educacionales.

Asimismo, Hacienda se comprometió a una meta "más desafiante" de ahorro anual de recursos fiscales que la estimada en el informe de la OCDE, la que será de 0,2% del PIB (versus el rango entre 0,11% y 0,13% del PIB de ese reporte), señalando los dispositivos institucionales para lograrlo y un mecanismo de información pública.

"Se constata que, dado los incrementos estimados en los ingresos no tributarios, las metas de ahorro de gasto y los proyectos de ley en estudio sobre sala cuna y subsidio eléctrico, la mayor recaudación proyectada en este proyecto de ley permitiría cubrir las necesidades de financiamiento de las medidas sociales establecidas en el pacto fiscal, sin requerir que otros proyectos tributarios contengan un incremento neto de recaudación", es otro de los compromisos del Ejecutivo.

Por último, existe un acuerdo en que la ley contemple una evaluación externa de la aplicación de esta iniciativa, incluyendo el efecto sobre la recaudación, su impacto económico y el cumplimiento de los compromisos en materia de gastos, que se encargará a un organismo técnico externo al cabo de tres años de su entrada en vigor.